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A Constituição da República Federativa do Brasil foi promulgada em 1988. De lá para cá, o Regime Próprio de Previdência do Servidor Público (RPPS) – previsto em seu artigo 40 – foi modificado seis vezes. A primeira mudança veio pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993, enquanto as reformas mais importantes foram as mediadas pelas Emendas Constitucionais nº 20 e nº 41.
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Não suficiente, a Proposta de Emenda Constitucional nº 287, protocolada em 5 de dezembro de 2016, pretende realizar a modificação mais radical até aqui idealizada. Mais que uma reforma, estabelece uma nova previdência para servidores. O que a substituirá, no futuro, é algo que somente a certeza sobre o tipo de Estado que se deseja responderá.
As sucessivas alterações previdenciárias refletem algo mais grave, ligado ao retrocesso de institutos incorporados ao Estado de Direito, no decorrer da matriz liberal-social-democrática que sucedeu ao absolutismo monárquico. No caso brasileiro, a Constituição andou mais rápida que a realidade, retrocedendo antes de concretizar seus desejos originais.
Em paralelo, as apostas econômicas dominantes se recusam a dialogar com alternativas para que a vida de todos melhore, conduta turbinada pela apatia das ideologias de esquerda, supostamente aniquiladas pela queda de determinados Estados e o consequente fim da História.
O resultado da redução gradativa dos institutos sociais do Estado de Direito é sensível, ameaçando a previdência, o trabalho e a sobrevivência daqueles que não alcançarem os requisitos exigidos, progressivamente mais difíceis de serem atingidos.
Em 1988, o tempo de serviço se sobrepunha à exigência de idade mínima no serviço público, até então desnecessária. Incluída a idade mínima de 60 anos para o homem e 55 anos de idade para a mulher, passou-se a se exigir também o tempo de contribuição de 35 e 30 anos, respectivamente, tudo a partir da EC nº 20, de 1998. Na oportunidade, aos servidores que estavam no regime foram exigidos pedágios para manterem aposentadorias e pensões na forma proporcional ou integral. Ao futuro, permitiu-se a criação da previdência complementar.
Cinco anos depois, a EC nº 41, de 2003, alterou os critérios de cálculo das aposentadorias e das pensões, com graves prejuízos, como a perda da paridade e o cálculo pela média remuneratória. Aos trabalhadores antigos foram criadas regras de transição com acréscimo de requisitos distribuídos entre idade mínima, tempo de contribuição e carências no serviço público, na carreira e no cargo, para a manutenção de algumas garantias. Aos novos, que ingressaram após a instituição do regime complementar sobrevindo em 2013, o teto de benefício passou a ser o mesmo do Regime Geral de Previdência Social.
Diante de algumas arestas, em 2005, 2012 e 2015 foram realizadas alterações pontuais, seguidas pelas constantes reclamações dos governos e dos meios de comunicação de massa, sincronizadas sobre o suposto déficit previdenciário (matéria de muitas divergências e abordagens que apresentam superávit pela seguridade), em nítida preferência aos planos privados de benefício, administrados por instituições financeiras que – há tempos – desejam tais investimentos.
Não por acaso, os noticiários atuais dedicam longo tempo à propaganda e orientação sobre a escolha entre múltiplos produtos de seguridade social, ofertados pelos bancos. Trata-se da migração do regime de repartição para o de capitalização; migração parcial, por enquanto.
A evidência de que se deseja uma solução menos social à previdência veio com a PEC 287, que afeta todos os servidores, estabelecendo nova transição apenas aos trabalhadores que entrarem até a eventual publicação da emenda resultante da sua aprovação. Na condição de relator na Comissão Especial instituída pela Câmara dos Deputados para análise da proposta, o Deputado Arthur Maia apresentou parecer com substitutivo em 19/04/2017, com várias mudanças em relação ao texto original. Esta nota técnica se detém na versão substitutiva, considerando que a redação original da PEC foi objeto de apreciação em outra oportunidade.
Se aprovado o substitutivo da proposta, o que se conhece por “requisitos e critérios” para aposentadorias e pensões continuará alterado, profundamente. A idade mínima para homens passará a 65 anos (5 a mais que a idade vigente), enquanto a das mulheres foi ajustada para 62 anos (7 a mais que a idade vigente), a paridade permanece extinta. Em verdade, desde a Emenda Constitucional 41, de 2003, os novos servidores perderam o direito ao reajuste das aposentadorias com base nas alterações remuneratórias da atividade (paridade), adotando-se os mesmos reajustes dos benefícios do Regime Geral (INSS).
O tempo de contribuição mínimo para aposentadoria voluntária foi fixado em 25 nos, como a proposta original, mas o piso dos proventos da aposentadoria será de 70% da média da remuneração contributiva (na proposta original era de 76%), acrescido de percentuais que oscilam entre 1,5% e 2,5% por ano excedente aos 25. Aqui, um servidor com 65 anos de idade e 35 anos de contribuição receberá 87,5% (70 + 17,5%) da média, enquanto uma servidora com 62 anos de idade e 30 anos de contribuição receberá 77,5% (70% 7,5%) da média. Na nova sistemática, considerando alíquotas variáveis de acréscimo a partir de 70% (referente a 25 anos de contribuição, com 1,5% a 2,5% por cada ano excedente), homens e mulheres precisam trabalhar 40 anos (recolhendo contribuição previdenciária) se desejarem 100% da média remuneratória.
As regras de transição anteriores serão extintas, mas a nova transição ficou parcialmente diferente da versão original da proposta. Estarão salvos aqueles que se aposentaram ou preencheram os requisitos para tanto antes da publicação da nova emenda. Todos os servidores com idade igual ou superior a 50 (homem) e 45 (mulher), que ingressaram até a data da futura emenda, podem optar por uma nova transição para aposentadoria voluntária, além de 30% a mais de tempo contributivo e 55 (mulher) ou 60 (homem) anos de idade mínima (aposentadoria sem paridade e com 100% da média remuneratória).
Aos que ingressaram até 31/12/2003 (EC 41), não importa a idade atual, devem trabalhar até 65 anos (homem) ou 62 anos (mulher) se quiserem paridade e integralidade sem média remuneratória, na aposentadoria voluntária; também devem atender à exigência de 30% a mais do tempo de contribuição restante, com base nas referências 30 (mulher) e 35 (homem).
A aposentadoria por incapacidade permanente, entendida como aquela que não permite readaptação para outro cargo, de complexidade semelhante ou inferior ao cargo de origem (mantida a remuneração de origem), tem por piso 70% mais um porcentual variável pelos anos excedentes a 25 de contribuição (1,5% a 2,5%), ressalvados os casos de acidente de serviço e doença profissional (100%).
A aposentadoria especial ficou restrita a servidores com deficiência, policiais, professores, assim como aos que laborem em condições que, efetivamente, prejudiquem a saúde, devendo ser regulada por lei complementar. A lei complementar vindoura tem limites mínimos preestabelecidos, a saber: (i) policiais não poderão se aposentar com menos de 25 anos de contribuição na atividade policial e 55 anos e idade; (ii) professores poderão se aposentar aos 60 anos de idade, 25 de contribuição, 10 no serviço público e 5 no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, desde que exclusivamente nas funções de magistério na educação infantil ou no ensino fundamental ou médio; (iii) servidores – em condições que efetivamente prejudiquem a saúde – não poderão se aposentar com menos de 55 anos de idade e 20 de contribuição. Somente às pessoas com deficiência ficou garantida 100% da média remuneratória na modalidade especial de inatividade, a ser regulamentada.
Na modalidade compulsória, a idade projetada é de 75 anos, dividindo-se o tempo trabalhado por 25 (limitado a um inteiro), sobre o que incidirá o piso de 70% da média remuneratória, permitidos acréscimos percentuais (de 1,5% até o 5º ano, 2% até o décimo ano e 2,5% até o décimo quinto ano) para cada ano de contribuição superior a 25.
A aposentadoria por idade será extinta. Hoje, ela é possível aos 65 anos de idade (homem) ou 60 anos de idade (mulher), proporcional ao tempo de contribuição. No terreno das acumulações, restarão vedadas a percepção de mais de uma aposentadoria pelo Regime Próprio de Previdência Social (regime do servidor público), salvo nas hipóteses de acumulação de cargos constitucionalmente permitidas (dois de saúde, um de natureza técnica e um de magistério, magistratura e magistério ou promotor e magistério, conforme ocorre na redação constitucional vigente). Também estarão vedadas a acumulação de quaisquer pensões por morte do RPPS e/ou RGPS, assim como de aposentadoria e pensão por morte de regimes próprio e geral, quando o valor total superar dois salários mínimos.
Aos pensionistas, aplicar-se-á a regra da metade (50% de cota familiar) mais 10% por dependente, irreversíveis e limitadas ao valor da aposentadoria a que o servidor teve ou teria direito. Em outras palavras: na morte do instituidor da pensão, o cônjuge recebe a quota familiar de 50% (mais 10% pela condição de dependente previdenciário, totalizando 60%). Se tiver filhos na condição de dependentes, cada um recebe 10% até que se tornem maiores. O total, como se disse, não pode ultrapassar 100%. A base de cálculo será a totalidade dos proventos do servidor que faleceu ou, se ainda estava em atividade, o cálculo será sobre pela simulação do que teria direito o servidor, se aposentado fosse por incapacidade permanente, na data do óbito (a redução pode ser acentuada).
Em até dois anos, os entes federativos devem instituir seus regimes complementares, a exemplo do que foi feito em 2013 pela União, para que os servidores dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios sejam submetidos, indistintamente, ao teto de benefício do RGPS (administrado pelo INSS). O regime de capitalização da previdência complementar é de contribuição (não de benefício) definida. Investe-se no mercado financeiro, realimentando o que resta de esperança no modelo econômico vigente, sujeito a ciclos de recessão indesejáveis e reiterados, com pequenos intervalos entre um e outro. Na capitalização, sabe-se o valor da contribuição, mas não se sabe qual será seu resultado.
Há vários aspectos de aparente, senão evidente, inconstitucionalidade na proposta. Em primeiro lugar, viola-se o direito a regras de transição específicas trazidas pelas Emendas 41 e 47, com destinatários determinados, que iniciaram o exercício do direito no momento da publicação das emendas. Não foram regras gerais, mas de proteção específica que incidiram sobre todos os que ingressaram até 31/12/2003 (sem contar a dupla proteção aos que ingressaram até 16/12/1998). A transição estabelecida não conferiu expectativa, mas exercício imediato de direito que não pode ser alterado 13 anos depois, sob pena de violação ao artigo 5º, XXXVI, da Constituição.
A vedação ao retrocesso social, princípio de particular importância nos direitos previdenciários, foi abandonado, como se nada representasse. O ato jurídico perfeito constituído para os servidores que preencheram o requisito exigido pelo “contrato” constitucional (o Estado garante, desde que), ou seja, terem ingressado até 31/12/2003, é conjugado com o direito adquirido e ambos têm a proteção constitucional, não podendo ser alterados.
Para piorar, o desrespeito ao caráter contributivo do regime (consequentemente, retributivo) se une à ausência de demonstração atuarial incontroversa da necessidade das mudanças, convergindo para o confisco tributário e remuneratório dos servidores públicos.
Há muitos argumentos que podem ser levantados contra a PEC 287, essenciais à segurança jurídica. Se, em nome de flutuações econômicas (ou pretensamente econômicas), tudo é possível, desestruturam-se os elementos que conferem legitimidade às instituições e conformam a cidadania. O risco de ruptura não é apenas do serviço público, mas do Estado que se acredita democrático e de direito.
Perguntas e respostas
Diante das alterações que a atual reforma da previdência, muitos servidores têm questionado sobre as regras atuais previdenciárias. Abaixo, a assessoria jurídica do Sindicato (Cassel Ruzzarin Santos Rodrigues Advogados) elaborou um conjunto de perguntas e respostas para resgatar o entendimento sobre o tema:
Quem ainda tem direito à aposentadoria com paridade e integralidade sem média remuneratória?
- Basicamente, quem preencheu os requisitos para essa modalidade de aposentadoria antes de 31/12/2003 ou quem preencheu as regras de transição das Emendas Constitucionais 41/2003 ou 47/2005. A regra de transição da EC 41 (art. 6º) exige que o servidor tenha ingressado no serviço público até 31/12/2003 e preencha os requisitos seguintes: 55 anos (mulher) e 60 anos (homem) de idade; 30 (mulher) 35 (homem) anos de tempo de contribuição; 20 anos no serviço público, 10 na carreira e 5 no cargo. A regra de transição especial da EC 47 exige que o servidor tenha ingressado no serviço público até 16/12/1998 e preencha os requisitos seguintes: resultado 85 para mulheres (soma de tempo de contribuição acima de 30 + idade) e resultado 95 para homens (soma do tempo de contribuição acima de 35 + idade).
É fato que após as EC 41 e 47 o método é distinto?
- Se o método a que nos referimos é o critério de cálculo de aposentadoria, a partir da EC 41 (a EC 47 apenas acrescentou transição especial mais benéfica para quem ingressou até 16/12/1998), para quem ingressou – originariamente – no serviço público a partir de 31/12/2003, aplica-se a média das remunerações contributivas de 80% do período desde julho de 1994 ou desde o ingresso no RPPS ou RGPS, se posterior, na forma do artigo 1º da Lei 10.887/2004. Para a média remuneratória, usam-se os períodos de RPPS e RGPS que integrem a contagem. Em resumo: se o servidor entrou no serviço público em 2005 (RPPS) e até então foi filiado ao RGPS (INSS), contabilizará as remunerações mensais de R$ 1500,00 que recebia na época em que contribuía ao INSS entre julho de 1994 até a data de ingresso no serviço público em 2005, assim como as remunerações mensais do ingresso em 2005 em diante até a aposentadoria, podendo retirar 20% das piores remunerações do período. Contam-se apenas as remunerações sobre as quais incidiram contribuição previdenciária e a média é que indicará o valor dos proventos (normalmente, há perdas variáveis, conforme o crescimento/decréscimo remuneratório que teve desde o início da contagem). Fixado o valor dos proventos, suponhamos a média tenha resultado em R$ 7.000,00 mensais, este será o valor da aposentadoria, que a partir de então será corrigida apenas pela variação aplicada aos benefícios do RGPS, sem paridade.
Podemos determinar quem, objetivamente, fará parte dessa regra? O que determina é a data de ingresso no SPF?
- Somente são afetados pela média remuneratória e a perda da paridade aqueles que ingressaram no serviço público a partir de 31/12/2003, sem tempo contínuo anterior em outro cargo efetivo (interpretação que pode ser estendida para emprego público). Por exemplo: servidor do Estado do Rio de Janeiro desde janeiro de 2000 toma posse, sem intervalo (muito importante não ter deixado dias vagos entre a vacância no cargo anterior e a posse no novo cargo), no SPF em 2006. A este servidor, será mantida a paridade e a integralidade sem média remuneratória, no momento da aposentadoria, salvo aprovação da PEC 287/2016 sem alterações. Porque na PEC 287/2016 somente servidores com 50 (homem) e 45 (mulher) anos, ou mais, terão transição em que se mantém paridade e integralidade sem média remuneratória, desde que tenham entrado até 31/12/2003 (inclusive).
Em que medida interferem as averbações de tempo de trabalho na iniciativa privada? Há um mínimo de tempo no serviço público?
- Para manter paridade e integralidade sem média remuneratória (a melhor situação), além de entrarem no serviço público (federal ou não) até 30/12/2003 (um dia antes da publicação da EC 41), os servidores (que ainda não tinha aposentadoria adquirida) devem preencher os requisitos de transição do artigo 6º da EC 41: 60/55 anos de idade (homem/mulher); 35/30 anos de contribuição (homem/mulher); 20 anos no serviço público (federal ou não), 10 anos na carreira e 5 anos no cargo. Com a EC 47/2005, criou-se uma transição especial para quem entrou até 15/12/1998 (um dia antes da publicação da EC 20) e somente para este grupo de servidores, que podem reduzir a idade mínima de 60/55 (homem/mulher) para cada ano trabalhado além do tempo de contribuição de 35/30. Nesse caso, devem ter 25 anos de serviço público, 15 anos de carreira e 5 anos no cargo para se aposentarem com paridade e integralidade sem média.
E se antes foram servidores estaduais ou municipais?
- Conta como serviço público se não houve descontinuidade entre a exoneração/vacância de um cargo e a posse no outro.
Como deve ser feito o cálculo?
- Pela média remuneratória das remunerações sobre as quais incidiu contribuição previdenciária, incluindo RGPS e RPPS, desde julho de 1994, escolhendo-se 80% do período (descarte de 20% das piores remunerações).
Quais são as contribuições somadas? De que período?
- 80% do período que principia em julho de 1994 ou do início da condição de segurado, se posterior, contando-se as remunerações que serviram de base para o RGPS (se houver) e o RPPS.
Consideram-se CC, CJ, FC, DAS, FG e outros?
- O artigo 4º, § 2º, da Lei 10.887, de 2004, permite que se opte pela inclusão de DAS, FG e outras parcelas na base de cálculo da contribuição previdenciária para aumentar a média remuneratória, assim: “Art. 4º […] § 2o O servidor ocupante de cargo efetivo poderá optar pela inclusão, na base de cálculo da contribuição, de parcelas remuneratórias percebidas em decorrência de local de trabalho e do exercício de cargo em comissão ou de função comissionada ou gratificada, da Gratificação Temporária das Unidades dos Sistemas Estruturadores da Administração Pública Federal (GSISTE), da Gratificação Temporária do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (GSISP), da Gratificação Temporária de Atividade em Escola de Governo (GAEG), da Gratificação Específica de Produção de Radioisótopos e Radiofármacos (GEPR), da Gratificação de Raio X e daquelas recebidas a título de adicional noturno ou de adicional por serviço extraordinário, para efeito de cálculo do benefício a ser concedido com fundamento no art. 40 da Constituição Federal e no art. 2º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, respeitada, em qualquer hipótese, a limitação estabelecida no § 2º do art. 40 da Constituição Federal. (Redação dada pela Lei nº 13.328, de 2016)
A partir da aposentadoria, estão sujeitos a que regime para as correções?
- Aos servidores que preencherem as regras de transição da EC 41 e EC 47 (mencionadas acima), a aposentadoria se dá com paridade plena. Aos servidores que ingressaram no serviço público a partir de 31/12/2003 (publicação da EC 41) a correção é feita pelo mesmo índice aplicado ao reajuste de benefícios do RGPS (INSS). Lembrando que aos servidores que ingressaram a partir da aprovação do plano de benefício da FUNPRESP (no caso do Executivo, 04/02/2013), aplica-se o teto de proventos equivalente ao teto de benefício do RGPS (hoje de R$ 5.531,31).
- Abaixo, o link da Lei 10887, de 2004, que regula a previdência do servidor público atualmente:
- http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.887.htm
Quem tem direito à aposentadoria especial?
- Até o momento, somente os servidores que laboram sob condições que prejudicam a saúde ou a integridade física (insalubridade e periculosidade, nas condições previstas no inciso III do §4º da Constituição) têm direito à aposentadoria especial, em razão da aprovação da Súmula Vinculante 33 do Supremo Tribunal Federal. O parâmetro é a Lei 8.213/91 e se concentra, na maior parte dos casos, na exigência de 25 anos de atividade insalubre (ou perigosa, caso de proximidade com depósitos de pólvora ou combustível). Na hipótese de pessoa com deficiência (inciso I do § 4º do artigo 40 da Constituição), a analogia se dá com a LC 142/2013, mas somente em mandado de injunção (coletivo ou individual) que deve ser proposto pelo servidor ou pelo seu sindicato. Em nenhuma hipótese, os proventos são voluntariamente deferidos com paridade ou integralidade sem média remuneratória, portanto são extremamente prejudiciais. No plano judicial, algumas ações discutem a necessidade de paridade e integralidade, sem definição ou perspectiva que permita uma previsão do caminho que se pacificará. Nos casos de atividade de risco (inciso II do § 4º do artigo 40 da Constituição), o STF vinculou o direito apenas aos policiais (MI 833 e 844), enquanto não sobrevier lei, disciplinando de forma diferente.
Caso a PEC 287 seja aprovada, o que acontecerá?
- Há alterações profundas (ainda em discussão, portanto esta resposta é provisória. Na redação do substitutivo, quem entrou até 31/12/2003 ainda poderá manter pela paridade e integralidade sem média, desde que tenha idade mínima de 62 anos (mulher) e 65 anos (homem), aumento de idade de 7 anos para mulheres e 5 anos para homens. A transição geral, para quem tiver ingressado no serviço até a publicação da futura emenda, leva a uma aposentadoria sem paridade e com média remuneratória, exigindo uma transição de idade progressiva até os 62 anos (mulher) e 65 anos (homem) que é calculada pelo tempo que falta para atingir 30 anos (mulher) e 35 anos (homem) de contribuição, acrescido de 30% de pedágio (multiplicação por 1,3 do tempo de contribuição faltante). Como a idade começa a aumentar a partir do início do 3º exercício subsequente à publicação da emenda resultante da PEC 287/2016, subindo 1 ano a cada 2 anos, a nova idade mínima de transição será calculada pelo tempo em que o servidor preencherá o pedágio. Se fechar o pedágio na época da idade mínima vigente de 60 anos para mulheres e 63 para homens, por exemplo, este será o patamar. Se fechar depois da implantação da idade mínima completa, terá que atingir 62 anos (mulher) e 65 anos (homem) para ter direito a 100% da média remuneratória, sem paridade (correção pelos mesmos índices de reajuste dos benefícios do INSS). Fora dessas transições, que também exigem carências no serviço público, a nova idade mínima obrigatória será de 62 anos para mulheres e 65 anos para homens (todos os servidores que ingressarem a partir da nova emenda, sem tempo de serviço público contínuo anterior, estarão submetidos automaticamente aos novos requisitos). Além disso, deve-se preencher 25 anos de contribuição, 10 no serviço público e 5 no cargo. Aos 25 anos de contribuição, a aposentadoria será de 70% da média remuneratória, subindo em percentuais de 1,5% ao ano excedente até o quinto ano, 2% para ano excedente até o décimo e 2,5% para ano excedente até o décimo quinto. Com isso, o tempo de contribuição para se atingir 100% da média remuneratória passará a ser de 40 anos. Há outros aspectos envolvidos, que integrarão cartilha desta entidade, tão logo a redação definitiva seja aprovada no Plenário da Câmara e do Senado.